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我們中國的人口跟經濟合作與發展組織國家相比更為年輕，不過由于獨生子女政策這一人口因素，在老齡化方面迅速接近這些國家的水平。這意味著自1990年以來一直在進行的養老金制度改革有必要加速。這個任務相當特別重要而又令人望而卻步，因為中國有著世界上最多的人口；一半人口生活在農村，在覆蓋率、貧困、不平等和政策方面面臨的挑戰更大。

中國目前實行的養老金制度是基于1991年的三大支柱，當時提出了關于企業雇員養老金改革的提案。這三大支柱包括保障體系計劃（支柱0），基本養老保險（支柱1）以及補充養老保險（支柱2）計劃。該框架由政府、企業部門以及個人繳納的形式獲得資金。2000年中央政府設立了全國社會保障基金，在吸收注定將在未來數年出現峰值的養老金沖擊方面扮演著緩沖機制的角色。三大支柱養老金制度成立的時間僅20年，不過已經出現了許多威脅到可持續性的問題。

來自繳納方面的挑戰

1、低征繳率

盡管基本養老金制度的參保人數加速增長，但征繳率（Collection rate）的增長卻從2008年的25.1%放緩至2010年的17.1%。征繳率是指按月繳納的參保人與總參保人的比率。私有賬戶有所增加，而每月繳納額則間歇性地停止。（職業不穩定、改行等流動人口）

出現上述現象有兩個主要原因。首先，過高的強制性繳納比例成為參保人煩惱的負擔。由雇主和雇員繳納的28%的總比例接近世界上的最高比例。參保人不愿意支付如此大的金額。其次，復雜的行政程序（中國公務員低效率及腐敗）使得在換工作或遷到不同城市時養老金賬戶的轉移變得困難重重。這主要發生在流動性較大的外來務工者身上，結果他們往往不得不在換工作后放棄養老金賬戶。政策體制嚴重缺陷！

2、老齡化人口導致養老金需求不斷增加

中國目前已經進入老齡化社會階段，65歲以上人口占總人口的比例正在迅速上升，目前約占9%，預計到2065年時將上升至30%，而同期15-64歲的人數占總人口的比例將迅速下降至56%。這可以解釋為未來幾十年生育高峰期出生的人口將開始退休，退休人員的數量將在2050年時達到峰值，同時1970年代實行的計劃生育政策制約了勞動力力的供應，結果老齡化問題加重了養老金制度的負擔，受益人的增長速度更快，而繳納人的增長速度卻更加緩慢。

我們引用人口負擔系數來說明問題有多么嚴重。人口負擔系數是指退休人員與養老金在職參保人員數量的比例。城市和農村的老年人口負擔系數分別從1982年的6.6%和8.4%上升至2012年的32.5%和27.9%。這意味著在2012年城市和農村養老金制度中，每個退休后的養老金參保人僅分別由3個和3.6個在職參保人負擔，而不是1982年的15個和11.9個。除非推出人口結構改造的具體措施，否則人口負擔系數將進一步上升并遲早達到無法負擔的水平。

來自覆蓋范圍及受益方面的挑戰

1、老年人保障來源缺乏多樣化

對于城鎮老年人而言，基本養老保險（支柱1）是其收入最大來源，占到總收入的45.4%；另外兩個支柱，社會保障體系(safety net)及基本養老金總共僅占2.7%；在總收入中子女支持占37%。而獨生子女政策的實施造成了中國城市結構以“4-2-1”為主導，這將給年輕一代帶來巨大負擔。

對于農村的情況，老年人主要依賴子女支持和勞動收入。在總收入中，來自子女的支持占54.1%。這與中國傳統文化密不可分，在農村老年人應由更年輕的成員來贍養，而且親戚之間的關系緊密也起到了一定作用。由于從事農務并沒有退休要求，并且缺乏一個完善建立的養老金制度使得老年人沒有其他的選擇，勞動收入占非常高的比重，達到了37.9%。

2、退休金雙軌制加劇民眾不滿

退休金雙軌制使得公務員與私有企業雇員在養老金繳納和獲得上存在巨大差別。（2010年到現在公務員退休金為3000-10000）公務員個人無須繳納社保，由國家預算來為其退休金買單。從替代率角度來說（即養老金與退休前工資的比例），公務員與私企雇員的養老金也存在巨大差異，公務員的養老金替代率平均為80%，而私企雇員平均為40%。盡管公務員退休金改革自2008年來已在五個試點省份展開，但進展十分緩慢。

來自管理方面的挑戰

1、集中管理的必要性

基本養老基金在地方政府層面進行管理導致各省份之間存在巨大不同。勞動力的流動導致職工工作時在一個省份繳納養老保險，但退休后可能會在另一省份領取退休金。在那些龐大勞動力流入的省份養老金系統收支有盈余，而缺乏在職參保人員繳費的省份卻時常面臨赤字。例如，2010年廣東的養老金凈流入為406億元人民幣，部分是來自于巨大的在職參保人員及相對較少的退休參保者的貢獻。相比之下，作為老工業基地之一的遼寧省，2010年余額為負35億元人民幣，主要由于在總的參保人員中退休者占很大一部分比例。

此外，在大多數情況之下，地方政府面臨加大養老金支付的義務時缺乏足夠的資金以建立社會統籌部分。雖然支柱1a（養老保險統籌賬戶）及支柱1b（養老保險個人賬戶）互相獨立，但地方政府更傾向于將資金從個人繳納的支柱 1b轉移至將由政府負責建立的支柱1a，這導致個人賬戶虧空。截至2010年，個人賬戶本應有資產19596億元人民幣，但實際上卻只有2039億元人民幣，導致17557億元人民幣的缺口將要由政府來償還。

中國政府目前計劃將目前由地方政府管理的養老金進行集中管理，雖然尚無具體決定。集中管理的優勢是顯而易見的，因為地方養老金赤字將很快通過資產再分配而被消除。然而部分養老金存在盈余的地方政府因為擔憂中央管理或拖累養老基金管理效率，而不愿將控制權上交。

2、低投資回報

對于支柱1養老基金的管理方面，基本沒有投資活動的進行。按收入細分，支柱1的收入中僅有2.04%來自于利息收入，相比之下，82.8%依靠養老金征繳，而財政轉移占14.56%。目前的養老金支付采取這種類似于隨收隨支的制度而不是自我維持的基金模式是非常危險。若養老金征繳不再能覆蓋支付（此種情形很可能在未來出現），則整個系統或將崩潰。

當前支柱2在固定收入、短期及權益類資產上的分配比重分別為51%、38%及11%。鑒于資產配置相對多元，其業績令人失望。2010年加權平均回報率為 3.41%，未能跑贏當年5.4%的通脹率。投資業績疲軟或是因為養老基金產業缺乏競爭，僅有11家合格基金管理公司管理整個養老基金，并且最大的5家所管理的資產以價值計占85%。低于通脹率的回報水平將使參保人失去信心，因而導致支柱2的規模收縮。

3、國家緩沖機制潛在的高風險

國家緩沖機制──全國社會保障基金(NSSF)2001年至2010年平均回報率為9.17%，高于支柱 1及支柱2的平均回報率。然而另一方面，可以看出國家戰略儲備基金高度依賴權益類投資回報，約占其資產的三分之一，遠高于國際平均水平。此種結構具有很高的潛在風險，并可能導致基金的高波動性。例如，NSSF在2005至2007年股市繁榮時期收益頗豐，然后在金融危機后2008年出現急跌，2010年再度大跌。作為國家緩沖機制，穩定性是首要目標，因此資產配置重要的是應更傾向于追求適中且穩健的回報

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