軟預(yù)算約束新癥狀：驕傲的高鐵

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許成鋼：高鐵的債務(wù)問(wèn)題是國(guó)企軟預(yù)算約束老病的新癥狀。其不受控的大規(guī)模發(fā)展，可以最終積累成為引發(fā)金融危機(jī)的灰犀牛。


在日本第一條新干線(xiàn)成功之后的50年里，全球20多個(gè)國(guó)家爭(zhēng)相建設(shè)高鐵。2004年，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的波折和爭(zhēng)論之后，中國(guó)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，提出建設(shè)長(zhǎng)距離、貫穿全國(guó)的四橫四縱高鐵網(wǎng)絡(luò)，由此吹響了大規(guī)模建設(shè)高鐵的號(hào)角。在大國(guó)崛起的轟鳴聲中，宏偉的高鐵規(guī)劃象征著中國(guó)跨時(shí)代發(fā)展的步伐。時(shí)至今日，中國(guó)得到了它夢(mèng)寐以求的世界第一的高鐵運(yùn)營(yíng)里程，同時(shí)，也背負(fù)著一個(gè)噩夢(mèng)：超過(guò)5萬(wàn)億元人民幣的世界第一的鐵路債務(wù)。

無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公司，還是遵循常規(guī)的成本效益分析的國(guó)有投資，任何一個(gè)國(guó)家都不曾也不會(huì)像中國(guó)這樣如此大規(guī)模地快速建設(shè)高鐵。因?yàn)槿绱俗龇ǎ瑥囊婚_(kāi)始就注定了要大規(guī)模的賠錢(qián)。事實(shí)也證明，龐大的高鐵網(wǎng)絡(luò)意味著龐大的債務(wù)，僅每年的利息就超過(guò)1000億元，幾乎可以再修一條高鐵線(xiàn)路。

高鐵：軟預(yù)算約束的新表現(xiàn)形式

世界第一條商業(yè)運(yùn)營(yíng)的高鐵是1964年10月1日開(kāi)通的、連接?xùn)|京與新大阪的東海道新干線(xiàn)。在第二次世界大戰(zhàn)之前，以德國(guó)、意大利、英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始探索高速鐵路技術(shù)，最高試驗(yàn)速度已經(jīng)突破了時(shí)速230公里。早在1950年代，法國(guó)就已經(jīng)研制成功每小時(shí)350公里速度的高鐵，但因成本高昂，未敢貿(mào)然商業(yè)化。而日本新干線(xiàn)是在歐洲已經(jīng)研究成熟的基礎(chǔ)上取得成功的。當(dāng)有人認(rèn)為“日本的鐵路技術(shù)已經(jīng)世界第一”時(shí)，原日本鐵道公司（JR東日本）會(huì)長(zhǎng)回應(yīng)說(shuō)：“這些所謂新技術(shù)基本上全是歐洲人的原創(chuàng)，日本只是對(duì)這些歐洲原創(chuàng)的技術(shù)進(jìn)行改良形成‘日本流’技術(shù)，然后為我所用而已。真正屬于日本自己原創(chuàng)的技術(shù)基本上沒(méi)有。”日本尚且如此，中國(guó)更是從日法德加的高鐵公司引進(jìn)的成熟技術(shù)加以改良，以中國(guó)方式大規(guī)模建設(shè)而已。

既然高鐵技術(shù)早已成熟，那么為什么在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)里，歐洲、北美和日本的高鐵總里程加在一起都達(dá)不到今天中國(guó)的一半？美國(guó)在其人口最密集地區(qū)也完全沒(méi)有發(fā)展高鐵，這是某種戰(zhàn)略失誤。除此之外，歐洲、日本和加拿大都不是因?yàn)樗麄儧](méi)有技術(shù)和資金多建高鐵，而是因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)地區(qū)投資高鐵不合算。不經(jīng)濟(jì)不合算，自然就不會(huì)去做。這是常識(shí)。高鐵的商業(yè)價(jià)值，取決于建設(shè)維護(hù)的資金投入和運(yùn)輸密度之間的關(guān)系，運(yùn)輸密度決定了運(yùn)營(yíng)收入。由于運(yùn)輸密度不足，法國(guó)有限的高鐵從來(lái)離不開(kāi)政府的大量補(bǔ)貼支持。日本高鐵，除了東京-大阪的新干線(xiàn)自負(fù)盈虧、大阪-博多的第二條新干線(xiàn)勉強(qiáng)收支平衡之外，其余所有的高鐵線(xiàn)路都因運(yùn)輸密度過(guò)低嚴(yán)重虧損。相比之下，中國(guó)高鐵的平均運(yùn)輸密度只有日本的一半，遠(yuǎn)低于商業(yè)上能自負(fù)盈虧所需要的條件，因此注定嚴(yán)重虧損。中國(guó)只有京滬線(xiàn)和京廣線(xiàn)的運(yùn)輸密度能達(dá)到或超過(guò)日本高鐵的平均運(yùn)輸密度，有可能自負(fù)盈虧。其他線(xiàn)路都嚴(yán)重虧損。如果把每一條高鐵線(xiàn)路都看作一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)作的公司，除了京滬高鐵和京廣高鐵之外，中國(guó)其他所有線(xiàn)路都會(huì)因資不抵債而破產(chǎn)。

此外，為了追求高速同時(shí)控制成本，高鐵只好設(shè)計(jì)為專(zhuān)用客運(yùn)線(xiàn)路，不能走貨車(chē)。因此大規(guī)模發(fā)展高鐵，在鐵路建設(shè)上帶來(lái)擠出效應(yīng)：鐵路貨運(yùn)被大幅度擠出，由此大幅度增加中國(guó)的物流成本。這是高鐵建設(shè)從另一面給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大成本。


中國(guó)之所以如此的不計(jì)成本地建設(shè)高鐵，中鐵總之所以一再加碼地大規(guī)模借貸，背后一個(gè)重要的機(jī)制就是軟預(yù)算約束。不計(jì)成本的瘋狂造高鐵，這是軟預(yù)算約束這個(gè)老病產(chǎn)生出來(lái)的新癥狀。

所謂軟預(yù)算約束，科爾奈教授在四十年前就已經(jīng)診斷清楚，它是所有國(guó)有企業(yè)統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)里的弊病、頑疾。軟預(yù)算約束指的是，國(guó)有企業(yè)在資不抵債、應(yīng)該破產(chǎn)的時(shí)候，總可以得到政府的支持和救助，最終不會(huì)破產(chǎn)。由于不擔(dān)心破產(chǎn)，國(guó)企高管就不必過(guò)分擔(dān)心借貸會(huì)造成危險(xiǎn)，就可以大規(guī)模舉債。1980年代末、1990年代初，蘇聯(lián)東歐經(jīng)濟(jì)的大崩潰，都源于此。

中央+國(guó)有企業(yè)+地方政府：軟預(yù)算約束的極致

中國(guó)鐵路總公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中鐵總）的前身是鐵道部。過(guò)去，鐵道部每年的建設(shè)投資基本都在500億元左右，資金來(lái)源包括鐵路建設(shè)基金（向鐵路貨運(yùn)征收的專(zhuān)門(mén)用于鐵路建設(shè)的費(fèi)用）以及鐵路折舊、國(guó)家對(duì)西部鐵路建設(shè)的財(cái)政投入。這些錢(qián)對(duì)于高鐵建設(shè)來(lái)說(shuō)顯然杯水車(chē)薪：建設(shè)一條高速鐵路動(dòng)輒幾百億元，2005年之后，中國(guó)每年都要開(kāi)工建設(shè)幾條甚至十幾條高速鐵路，每年需要的資金高達(dá)數(shù)千億元。為解決建設(shè)資金，鐵道部把地方政府拉進(jìn)來(lái)，稱(chēng)之為“路地戰(zhàn)略”。高鐵之所以能夠在十幾年里形成大躍進(jìn)一般的狂熱，是地方政府和國(guó)有企業(yè)的雙重軟預(yù)算約束導(dǎo)致的。

路地戰(zhàn)略合作的基本模式是鐵道部與地方政府各出資50%共建高鐵。據(jù)《大國(guó)速度：中國(guó)高鐵崛起之路》一書(shū)披露，截至2008 年底，鐵道部與各省市區(qū)簽訂的合作會(huì)談紀(jì)要達(dá)到210個(gè)之多，確定的合作投資總規(guī)模達(dá)到5萬(wàn)億元，其中地方確認(rèn)出資1.6萬(wàn)億元。除了依賴(lài)地方政府解決建設(shè)資金，路地合作的另一層重要意義還在于，可以得到地方政府在征地拆遷、 物料供應(yīng)、設(shè)施配套、地方稅費(fèi)等多方面的支持。2008年是高鐵集中開(kāi)工的一年。這一年的4萬(wàn)億投資更是讓高鐵迎來(lái)大躍進(jìn)式的發(fā)展。

中國(guó)早期改革的重大成績(jī)之一，是曾經(jīng)采取有效措施抑制了軟預(yù)算約束問(wèn)題。在此大環(huán)境下，在全面發(fā)展高鐵之前，鐵道部曾經(jīng)看重資本金充足率，限定貸款規(guī)模。但最近十幾年里，全國(guó)整體忽略軟預(yù)算約束問(wèn)題。在此大環(huán)境下，資本充足率的自我約束被認(rèn)為是束縛鐵路建設(shè)快速發(fā)展的桎梏。一旦放棄了任何約束，軟預(yù)算約束的中鐵總就開(kāi)始大規(guī)模從銀行借貸。例如，截至2017年9月底，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行當(dāng)年對(duì)中鐵總系統(tǒng)發(fā)放貸款1016億元，連續(xù)第7年發(fā)放鐵路貸款超1000億元；十八大以來(lái)已累計(jì)發(fā)放中鐵總系統(tǒng)貸款超過(guò)5500億元，貸款余額約占中鐵總系統(tǒng)對(duì)外貸款余額的1/3。

軟預(yù)算約束的制度來(lái)源從來(lái)是政府，尤其是政府有商業(yè)之外的目的時(shí)。當(dāng)中鐵總因技術(shù)等原因試圖放慢速度、減少資金投入的時(shí)候，卻遭到了來(lái)自更高層的批評(píng)，迫使中鐵總大干快上。

2011年的甬溫線(xiàn)動(dòng)車(chē)事故暴露出超快速發(fā)展的高鐵存在的安全隱患，金融機(jī)構(gòu)收緊貸款，使高鐵建設(shè)迅速陷入停滯。之前，鐵道部因?yàn)槭钦畽C(jī)構(gòu)而且現(xiàn)金流龐大充足，一直備受金融機(jī)構(gòu)青睞。各大銀行給鐵道部的貸款都是按照基準(zhǔn)利率下浮10%來(lái)執(zhí)行的。動(dòng)車(chē)事故之后，各大銀行紛紛取消了此項(xiàng)優(yōu)惠，開(kāi)始按照基準(zhǔn)利率發(fā)放貸款。而且把鐵道部當(dāng)作一個(gè)單一的融資實(shí)體，多數(shù)銀行停止對(duì)鐵道部發(fā)放貨款。

如果此時(shí)爆發(fā)局部危機(jī)，就會(huì)硬化預(yù)算約束，使高鐵的負(fù)債問(wèn)題處于可控制范圍。但軟預(yù)算約束的機(jī)制再度進(jìn)場(chǎng)。鐵道部多次向國(guó)務(wù)院報(bào)告要求解決資金問(wèn)題，理由是高鐵建設(shè)的叫停將導(dǎo)致中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)南車(chē)、中國(guó)北車(chē)等幾家上市公司資金鏈斷裂；工人發(fā)不出工資等等。于是，由兩位副總理牽頭，在國(guó)家發(fā)改委的協(xié)調(diào)下，鐵道部獲得來(lái)自銀行的1500億元貸款。此時(shí)，鐵道部的負(fù)債總額在2萬(wàn)億元左右。政府不僅救助有嚴(yán)重缺陷而且高負(fù)債的高鐵，而且更加大了投資。2013年，《國(guó)務(wù)院有關(guān)改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)意見(jiàn)》的出臺(tái)，推動(dòng)了高鐵債務(wù)急劇膨脹，一路飆升到現(xiàn)在的5萬(wàn)億元。

這份文件中要求中鐵總“爭(zhēng)取超額完成2013年投資計(jì)劃。”并且“切實(shí)做好明后兩年建設(shè)安排”。在此支持下，高鐵新開(kāi)工項(xiàng)目由年初預(yù)計(jì)的38個(gè)上升為47個(gè)，增加比例達(dá)到了24%。

2014年，中鐵總本想控制建設(shè)速度，將固定資產(chǎn)投資控制在6300億元，低于上年。但國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)加快鐵路建設(shè)再次做出部署，中鐵總只得將新開(kāi)工項(xiàng)目由44項(xiàng)增加到48項(xiàng)，鐵路固定資產(chǎn)投資增加到7200億元。國(guó)務(wù)院對(duì)這個(gè)數(shù)字仍然不滿(mǎn)。中鐵總在不到一個(gè)月的時(shí)間里連續(xù)兩次調(diào)整固定資產(chǎn)投資額，宣布2014年鐵路固定資產(chǎn)投資總額提高到 8000億元以上，新開(kāi)工項(xiàng)目從年初計(jì)劃的44個(gè)飆升至64個(gè)。到2014年底，中鐵總?cè)陮?shí)際新開(kāi)工鐵路項(xiàng)目達(dá)66個(gè)，全年完成鐵路固定資產(chǎn)投資8088億元。靠軟預(yù)算約束的支持，高鐵建設(shè)取得了大躍進(jìn)，運(yùn)營(yíng)里程位居世界第一，但同時(shí)，世界第一的虧損額也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患。

今天的高鐵大躍進(jìn)和1958年的大躍進(jìn)有很多相似的地方：都是自上而下的，都是官僚機(jī)構(gòu)決定的。都有大量違反理性、違反常識(shí)、不計(jì)成本的成分，都表現(xiàn)出沒(méi)有底線(xiàn)的吹牛。主要不同的地方是，高鐵不是群眾運(yùn)動(dòng)，而1958年大躍進(jìn)的主體是政府發(fā)動(dòng)的群眾運(yùn)動(dòng)；高鐵有大量從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的成熟技術(shù)為基礎(chǔ)，而58年大躍進(jìn)缺少基本技術(shù)。

軟預(yù)算約束與金融危機(jī)

中國(guó)GDP增速持續(xù)下降，政府一直試圖用財(cái)政刺激的方式維持經(jīng)濟(jì)增速，試圖大規(guī)模在全國(guó)甚至在世界上，不計(jì)成本地全面推廣高鐵，把更多國(guó)家資源、地方政府和國(guó)企卷進(jìn)去。這種做法最終可以積累、以至引發(fā)金融危機(jī)，產(chǎn)生出災(zāi)難性的后果。

高鐵的巨額債務(wù)雖然是世界第一，但目前尚未形成引發(fā)全面金融危機(jī)或財(cái)政危機(jī)的力量。因?yàn)橹需F總是實(shí)業(yè)企業(yè)，不是金融機(jī)構(gòu)，不直接在金融領(lǐng)域產(chǎn)生巨大的外部效應(yīng)和連鎖反應(yīng)。此外，它的借貸主要是銀行借貸，這些借貸尚未通過(guò)金融創(chuàng)新轉(zhuǎn)換成金融產(chǎn)品，也沒(méi)有在全國(guó)甚至全球市場(chǎng)上大規(guī)模流動(dòng)，所以殺傷力相對(duì)局部。另外，高鐵的債務(wù)雖然已經(jīng)是個(gè)天文數(shù)字，但和中國(guó)的總借貸量相比，所占比例仍然相對(duì)低。但如果其迅速擴(kuò)張，可以改變所有這些情況，在較短期里造成災(zāi)難性后果。

今天，中國(guó)金融體系的杠桿率整體仍然很高，絕大多數(shù)是全球金融危機(jī)以來(lái)，軟預(yù)算約束的財(cái)政刺激造成的。比高杠桿率更糟糕的是，中國(guó)積累的多數(shù)借貸是性質(zhì)極壞的銀行抵押貸款，而不是政府和企業(yè)在市場(chǎng)上發(fā)行的債券。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速下降、經(jīng)濟(jì)基本面下行時(shí)，這些銀行抵押貸款的市場(chǎng)價(jià)值會(huì)下降，進(jìn)而拖累銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的銀行會(huì)因此破產(chǎn)，由此會(huì)觸發(fā)一系列的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性的金融危機(jī)。這就是硬預(yù)算約束及其后果。在硬預(yù)算約束下，企業(yè)不僅因?yàn)閾?dān)心破產(chǎn)而小心借貸，在借貸出問(wèn)題后，危機(jī)更是市場(chǎng)清算經(jīng)濟(jì)中積累的問(wèn)題的最后手段。

中國(guó)的金融體系基本上仍然都是國(guó)有制。從軟預(yù)算約束方面看，與改革前沒(méi)有質(zhì)的變化。就是說(shuō)，當(dāng)銀行資不抵債的時(shí)候，它不會(huì)破產(chǎn)。這也是為什么只要政府推動(dòng)，像高鐵這樣的虧損項(xiàng)目、虧損企業(yè)，不僅能生存而且還能得到銀行的大力支持。在短期內(nèi)，國(guó)家可以用各種辦法兜底，保護(hù)銀行、保護(hù)高鐵企業(yè)不破產(chǎn)，也可以在短期內(nèi)避免爆發(fā)金融危機(jī)。其中，最簡(jiǎn)單的辦法就是印鈔票給銀行注資。這不僅扭曲市場(chǎng)，破壞整個(gè)經(jīng)濟(jì)的基本效率，更重要的是，這為經(jīng)濟(jì)制造大量的不穩(wěn)定因素。但是這種做法能走多遠(yuǎn)？國(guó)民經(jīng)濟(jì)會(huì)不會(huì)崩潰？

市場(chǎng)上該破產(chǎn)的企業(yè)不破產(chǎn)，該爆發(fā)的小危機(jī)不讓它爆發(fā)，局部的小危機(jī)遲遲不能被化解掉，于是問(wèn)題就會(huì)積累得越來(lái)越大，最終把經(jīng)濟(jì)沖垮。這就是軟預(yù)算約束帶來(lái)的危險(xiǎn)，這是早就清楚的問(wèn)題。高鐵不過(guò)是以新形式又重新上演了一遍，可以說(shuō)是熟悉的配方、熟悉的味道。我們可以回想一下，1989年之后，所有東歐和前蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體（今天的26個(gè)國(guó)家），當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)全面崩潰與超級(jí)通貨膨脹同時(shí)發(fā)生。國(guó)民經(jīng)濟(jì)崩潰和產(chǎn)生超級(jí)通貨膨脹的共同根源，就是這些國(guó)家20年經(jīng)濟(jì)改革的失敗，失敗的原因就在于不改變國(guó)有制下的軟預(yù)算約束。全體國(guó)企的軟預(yù)算約束，以及為了救助補(bǔ)貼資不抵債的國(guó)企，在金融體系里積累了巨大量的壞賬。這個(gè)壞賬的總額達(dá)到了GDP的幾倍甚至幾十倍，最終使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)資不抵債。當(dāng)這些壞賬一起釋放出來(lái)的時(shí)候，就產(chǎn)生了超級(jí)通貨膨脹。國(guó)內(nèi)有一種誤解，誤認(rèn)為是世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的錯(cuò)誤政策，例如“休克療法”導(dǎo)致了這些國(guó)家的超級(jí)通貨膨脹。但事實(shí)是，所謂休克療法是針對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的超級(jí)通貨膨脹的宏觀(guān)政策。

徹底解決軟預(yù)算約束問(wèn)題的方案早在二十幾年前就在理論上、事實(shí)上和政策上完全清楚。軟預(yù)算約束產(chǎn)生的根源是國(guó)有制，包括實(shí)業(yè)、銀行、金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有制。因此，解決方案必須是把國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化。在逐步民營(yíng)化的過(guò)程中，暫時(shí)沒(méi)能力民營(yíng)化的地方，要為民營(yíng)化做準(zhǔn)備。對(duì)于不得不保留的少數(shù)國(guó)有企業(yè)的自然壟斷行業(yè)，必須政企分離。政企分離要求企業(yè)的治理和運(yùn)行，包括高管的任免，都由市場(chǎng)決定，而不是由政府決定，避免政治影響企業(yè)。因?yàn)檐涱A(yù)算約束其實(shí)就是政治影響企業(yè)。中國(guó)解決軟預(yù)算約束問(wèn)題，面對(duì)的最大困難是國(guó)有制的金融體系。只要金融體系的主體是國(guó)有的，就無(wú)法基本解決軟預(yù)算約束問(wèn)題。

高鐵的債務(wù)問(wèn)題是國(guó)企軟預(yù)算約束老病的新癥狀。其不受控的大規(guī)模發(fā)展，可以最終積累成為引發(fā)金融危機(jī)的灰犀牛。對(duì)此喪失警惕和控制，最終會(huì)釀成大禍。

許成鋼 FT中文網(wǎng)

Vincent_Hsu

這就是一D專(zhuān)ZHI的好處，可以無(wú)限控制資源，如果放在民主國(guó)家早被民眾趕下臺(tái)了，哈哈。

悠然的舊時(shí)光

基礎(chǔ)建設(shè)不能總是考慮經(jīng)濟(jì)效益，政府做基建就是有賠錢(qián)的心裡準(zhǔn)備的，公交，地鐵，不都是這樣么，包括珠港澳大橋，更多的是政治，全局發(fā)展的需要，高層在決策時(shí)可比這些媒體考慮的要更多的。

Vincent_Hsu

悠然的舊時(shí)光 發(fā)表于 2019-2-19 10:38
基礎(chǔ)建設(shè)不能總是考慮經(jīng)濟(jì)效益，政府做基建就是有賠錢(qián)的心裡準(zhǔn)備的，公交，地鐵，不都是這樣么，包括珠港澳 ...

秦始皇和隋煬帝當(dāng)年也是這么想的。哈哈！

老鷹

Vincent_Hsu 發(fā)表于 2019-2-19 10:54
秦始皇和隋煬帝當(dāng)年也是這么想的。哈哈！

哈哈哈

zqb1990

是是是，不要發(fā)展高鐵，停等民，都去做綠皮好了，我爆粗口了，真是瞎轉(zhuǎn)載文章，一個(gè)技術(shù)論壇，老是轉(zhuǎn)載這些嘩眾取寵，連誰(shuí)寫(xiě)的都不知道，里面的資料，概念引用自哪邊都不清楚的文章，有意思嗎？

韓寒11

還好我們不需要通過(guò)很多繁瑣的討論，只要黨同意修建高鐵，那么就一定沒(méi)有問(wèn)題，這也是一D專(zhuān)政的好處